---
Актуально / Влада

Децентралізація: позиція народного депутата України Олеся Довгого та депутатської групи «Воля народу»

Децентралізація: позиція народного депутата України Олеся Довгого та депутатської групи «Воля народу»
Приємним винятком з цілого ряду реформ, що впроваджуються в Україні з 2014 року, можна назвати децентралізацію влади.
Невдалі спроби провести подібну реформу були після Помаранчевої революції. 2005-го року було навіть розроблено проект відповідної концепції. Пізніше, 2009 року, Міністерство регіонального розвитку і будівництва її розробило, Кабмін схвалив своїм розпорядженням №900 від 29 липня, а 2 грудня затвердив план заходів щодо її реалізації. Але все залишилося на рівні ухвалених документів, які ніхто не взявся виконувати. Час було втрачено, і перші реальні кроки у справі децентралізації влади було зроблено лише після Революції Гідності.

Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» у 2015 році став поштовхом для громад, які прийняли рішення об’єднати свої території, ресурси і зусилля, бо з’явилися норми і правила, як ці відносини формувати. Повноваження місцевого самоврядування розширилися: на місцях створили Центри надання адміністративних послуг; бюджетний кодекс зазнав змін, і надходження коштів до місцевих бюджетів зросли; відбулися позитивні зміни в землевпорядкуванні і архітектурному контролі. Найактивніші лідери на місцях побачили для себе і своїх громад великі можливості для розвитку і стали ініціаторами створення 159 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) у 2015 році. Процес пішов, люди побачили реальні можливості, відчули підтримку центральної влади і у 2016 році створили ще 208 ОТГ. Загалом в Україні на початок 2017 року утворено 366 ОТГ.

Це велика цифра, з точки зору позитивного досвіду «першопрохідців», і вона обов’язково буде мати вплив на решту громад, які перебувають в режимі очікування наслідків від цієї новації. Але треба тверезо оцінювати результат — лише 10% від загальної кількості населених пунктів України входять до ОТГ. Скільки ж років знадобиться нашій державі, щоб довести реформу до кінця? Очевидно, що чимало. Тож слід замислитися над причинами такого повільного поступу вперед. На мій погляд, їх кілька.

Є певна неузгодженість Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який передбачає можливість об’єднання не тільки селам, а й селищам та містам, з Конституцією України, яка визначає територіальну громаду як «добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл». Цією нормою основного закону скористалася Великоандрусівська ОТГ у Світловодському районі, яка об’єднала 7 сіл. Проте, у ОТГ, які об’єднали громади, що знаходяться на території різних районів чи навіть областей, виникають певні проблеми у взаємодії з місцевими державними адміністраціями, районними та обласними радами. Оскільки утворення таких ОТГ обумовлює необхідність зміни меж адміністративно-територіальних одиниць —районів чи навіть областей.

Очевидно, що для ефективного продовження реформи треба внести зміни до Конституції України. Відповідний законопроект (реєстраційний ? 2217а від 01.07.2015) розглянуто Верховною Радою у першому читанні. У разі його прийняття, зміниться система адміністративно-територіального устрою нашої країни — саме громада стане первинною адміністративно-територіальною одиницею, а вже від неї будуть утворюватися райони і регіони.

Наразі чимало проблем виникло з функціонуванням вже створених ОТГ, але жоден законопроект з тих, що зареєстровані у Верховній Раді, їх не вирішить без зміни Основного закону. Тож, щоб реформа не буксувала, Верховна Рада повинна прийняти конституційні зміни щодо децентралізації, а потім — ухвалити закон про адміністративно-територіальний устрій України.

Другою причиною повільної реалізації реформи я вважаю активну протидію сільських, селищних, міських голів. Причина зрозуміла: ніхто не поспішає на вибори, бо ж можна покерувати ще рік-два, а може й більше. По різному дивляться на можливе об’єднання і лідери місцевих осередків політичних партій, адже віддають перевагу не розвитку громади, а однопартійцям, які мають (чи не мають) можливість очолити ту чи іншу ОТГ.

Миритися з таким станом речей не можна. Саме тому депутатська група «Воля народу», до якої я належу, наполягає на невідкладному розгляді законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», який попередньо схвалено з урахуванням висновку Конституційного Суду України 31.08.2015. Якщо ж підтримки цього законопроекту у Верховній Раді не буде, ми ініціюватимемо розробку пакету законопроектів про внесення змін до Конституції України щодо питань реформування адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування в Україні.

Для пришвидшення реформи і якісного її проведення потрібна нова законодавча база, а вона буде створена лише після ухвалення змін до Конституції України і прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій. Як показує досвід європейських країн, уряд та профільні міністерства повинні виконувати активну роль у формуванні майбутньої карти адміністративно-територіального устрою країни. На чолі з Прем’єр-міністром, зазвичай, там створювався спеціальний комітет або комісія, яка узгоджувала різні позиції і погляди суспільства. Тож депутатська група «Воля народу», у разі коли законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» не буде ухвалено та виникне необхідність розробки нових законопроектів щодо внесення змін до Конституції України, буде виступати за створення такої комісії на чолі з Прем’єр-міністром України.

Ще одна гостра проблема стоїть на заваді прийняття у другому читанні змін до Конституції України (щодо децентралізації) — різні погляди політичних сил щодо статусу Донбасу. У самому проекті змін п.18 ст.144 вказано, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом. Депутати, які виступають проти змін, апелюють до чинного закону України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», прийнятого Верховною Радою у вересні 2014 року, але треба враховувати те, що цим законом особливий порядок запроваджується на три роки з дати набрання чинності, тобто термін його дії спливе через 9 місяців. А, крім цього, особливий порядок можна було б запровадити лише у разі проведення позачергових місцевих виборів, а це наразі неможливо.

Тож, підсумовуючи сказане, робимо висновок: зміни до Конституції (щодо децентралізації) не запровадять особливого статусу Донбасу. Для цього потрібен окремий закон. А чи має він шанс сьогодні на підтримку більшості у Верховній Раді — питання риторичне. Не зважаючи на такі обставини, депутатська група «Воля народу» переконана: внесення змін до Конституції України у частині децентралізації влади — вимога часу і ставити це питання в залежність від результатів дискусії по Донбасу не можна.

СВІТОВИЙ ДОСВІД

Польща, Словаччина, Литва, Латвія, Естонія, скандинавські країни — усі вони пройшли через об’єднання громад і суттєво зменшили кількість адміністративно-територіальних одиниць. Це дало серйозний поштовх для їх економіки.

Польща. Уже у 1990 році був введений базовий рівень місцевого самоврядування — громади (гміни). У вересні 1998 року відбулися вибори до трьох рівнів самоврядування — гмін, повітів та воєводств. Воєводства були укрупнені з 49 до 16. З початком 1999 року почався новий етап історії країни — запрацювала нова система влади, децентралізована. Максимальну кількість питань, пов’язаних з повсякденним життям людей, вирішує місцеве самоврядування на рівні гмін. Їх в Польщі 2479. Нашому поняттю районів відповідають повіти. В Польщі 380 сільських повітів і 66 міських (міста на правах повіту). Містом на правах повіту є місто, якщо в ньому мешкає понад 100 тис. жителів, а також місто, що з 31 грудня 1998 року перестало бути центром воєводства. Повіт повинен охоплювати по можливості однорідну за поселенською і просторовою структурою та за суспільними економічними зв’язками територію. Обласному рівню відповідають воєводства. Місцеві громади стали справжніми господарями територій, на яких вони проживають. Вони отримали належний правовий статус, велику частину місцевих податків, майно, яким можуть самостійно розпоряджатися. Саме це дозволило Польщі зробити цивілізаційний стрибок у напрямку західних демократій і протягом двох десятиріч збудувати одну з найдинамічніших економік Європи.

Литва. У 1994 році почалася реформа територіально-адміністративного устрою. У першій фазі реформи — до 1997 року, відбулися дві значні події: 1) в 1994 році було прийнято закон про територіально-адміністративні одиниці та їх межі, а вже в 1995-1997 роках цей закон було запроваджено в дію. Литва отримала базовий рівень самоврядування з 55 муніципалітетів (з 2000 року їх вже 60), а також 10 адміністративних округів або повітів (не є місцевим самоврядуванням). Отже «до» була 581 адміністративна одиниця на двох рівнях, «після» стало 70 на двох рівнях. Відтепер представники держави не керують, але пильно слідкують за дотриманням місцевим самоврядуванням законодавства.

Латвія. Процес децентралізації в Латвії так само, як і в Україні, включав декілька окремих реформ. Бюджетна децентралізація, як і у нас, розпочалася трохи раніше, ніж реформа терадмінустрою. Реформа місцевого самоврядування так само «вистрелила» раніше — самоврядуванню закон дав більше повноважень, але громади не могли реалізувати ці повноваження, бо були не укрупнені, маленькі, недостатньо спроможні. Адміністративно-територіальна реформа тривала довгих 11 років (1998-2009 роки), проте принесла свої результати. Як і в Україні, спочатку був добровільний етап об’єднання, і все виглядало досить песимістично, бо дві третини очільників місцевої влади (до початку реформи налічувалося 590 самоуправлінь) були категорично проти будь-яких реформ, не говорячи вже про широкі верстви населення. Не дивно, що за перші шість років добровільного етапу виникло лише 20 об’єднаних громад. Були також спроби розвивати і співробітництво громад, яке теж не було успішним. Але, застосовуючи вагому стимуляцію дотаціями на інфраструктуру, держава таки домоглася прогресу, і в 2009 році створилося 110 об’єднаних громад, які в Латвії називають «краї». При тому ще, незважаючи на дотаційні пряники, до 2009 року 35 самоуправлінь залишилися неукрупненими, їх об’єднали уже без всіляких дотацій примусово.

Естонія.
У 2015 році оголосили черговий етап адміністративно-територіальної реформи з об’єднанням громад, що у них розпочиналося ще в 2004-му, але тоді в результаті не досягли бажаного ефекту. Однак цього разу помилки враховано і встановлено чіткі критерії спроможності — громада повинна налічувати не менше п’яти тисяч мешканців. На першому етапі об’єднання є добровільним. Добровольцям обіцяють гранти від держави на розвиток (все, як у нас). Також головам рад або мерам, які втратять свої посади через об’єднання, пропонують грошові компенсації. На цей процес відведено 2 роки — до виборів у жовтні 2017-го. Тим громадам, що не погоджуються на об’єднання, які налічують менше п’яти тисяч мешканців, на початку 2017 року доведеться примусово об’єднатися, але вже без фінансових заохочень чи компенсацій.

Данія.
Місцеве самоврядування в Данії - це 36,5% ВВП і майже 24% занятого населення. Не регіони, а муніципалітети несуть на собі більшість повноважень та відповідальності за високі стандарти життя датських громадян. Щоправда, регіони мають прямі вибори до регіональних рад, але податки збирають не вони, а муніципалітети, тобто базовий рівень — найбільш спроможний. Регіони отримують субвенції від держави (81%) та муніципалітетів (19%). Об’єднання громад було і в Данії в далекому 1970 році, а потім, відносно нещодавно, в 2007 році, відбулася друга хвиля, внаслідок чого утворилося лише 98 муніципалітетів на всю країну. На рівні регіонів кількість адміністративних одиниць теж скоротилася з тринадцяти до п’яти. Видатки органів місцевого самоврядування більше ніж наполовину (57%) - це соціальний захист. Доходи місцевих бюджетів на 55% складаються з місцевих податків, в основному з податку на доходи фізичних осіб, а також податку на землю та нерухомість. Доходи місцевих бюджетів поповнялися за рахунок субвенцій та поточних доходів від різноманітних публічних послуг.

Швеція. Територіально-адміністративний устрій в Швеції реформувався, починаючи з 1950-х років, а також в 1970-х роках. І знову об’єднання громад — міст, малих сільських територіально-адміністративних одиниць. Після таких реформ країна отримала 290 муніципалітетів та 21 округ. Швеція все ще реформується, тож ми можемо стати свідками того, що в 2017 році їх уряд представить план реформи, в результаті якої округів/регіонів буде менше через укрупнення. Розподіл повноважень подібний до того, що є в Данії. Місцеві послуги, що їх надають муніципалітети, також опікуються соціальними питаннями, а також велику увагу приділяють освіті. Округи відповідають за охорону здоров’я та транспорт. Держава пильно спостерігає за дотриманням законодавства на місцевому рівні, а також здійснює регулювання діяльності місцевого самоврядування. Якщо місцеві очільники не впоралися зі своїми обов’язками, допустили серйозні порушення, то в крайньому випадку не них чекає примус припинити діяльність. Видатки місцевого самоврядування — це більше ніж чверть ВВП і 49% (майже половина) загальних державних видатків.

Норвегія
. Територіально-адміністративна реформа, спрямована на укрупнення муніципалітетів розпочалася в 1960-ті роки і триває досі, тому що все ще залишаються територіально-адміністративні одиниці з населенням менше однієї тисячі осіб. До шістдесятих років минулого сторіччя муніципалітетів було понад 700, після проведення об’єднання їх стало 428. З 2014 року розпочався черговий етап добровільного об’єднання, який стимулюється урядом за допомогою різних фінансових мотиваторів та розширення повноважень та функцій новостворених громад. Регіональний рівень в Норвегії - це 19 округів, і на цьому рівні вже присутня держава у вигляді губернаторів, які слідкують за дотриманням муніципалітетами законодавства. Університети та лікарні фінансує держава, а всі інші соціальні послуги та первинна медицина, а також початкова, середня освіта фінансуються з місцевих бюджетів. Головним джерелом їх наповнення очікувано є податок на доходи фізичних осіб. Податкова ставка ПДФО в Норвегії становить 27% з яких 11,35 йде в муніципальну казну, 2,6% - округам, 13,05% - центральному уряду.

Підготував Дмитро Петренко

ТОП новини

Вісточка на фронт

22 березня 2024, 11:34

"ВК" у PDF